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发布时间：2025-04-05 17:04:21编辑：朋党比周网浏览（67）

依法行政是行政行为应当遵循的基本原则，但当行政法律规范本身为恶法或者存在立法缺位等问题时，机械遵循依法行政原则反而会对个案当事人的权益造成实际损害，此时需要法官在个案裁判中发挥能动性，弥补实定法存在的问题，为原告提供实质救济。

[36]陈醇：《论国家的义务》，《法学》2002年第8期。[38][日]大沼保昭：《人权、国家与文明》，王志安译，三联书店2003年版，第217页。



[44]民族自治地方的发展请求权，指的就是民族自治地方依法享有的向上级国家机关请求帮助发展的权利。[32]中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社2019年版，第133页。针对已经法律化的民族自治地方的发展权，可以根据发展权的内容的确定性来设置救济路径。社会发展权是指民族自治地方通过社会发展而享有的医疗、卫生、体育、住房、就业、社会福利等方面得以充分发展的权利。[49]第三，附随式救济模式，即对发展权作隐形处理，基于发展权与现有人权体系的重叠，将现行法上对权利的救济等同于发展权的救济。

[4]参见戴小明：《中国民族区域自治的宪政分析》，北京大学出版社2008年版，第65页。从权利角度分析，就是不同的地区应当具有相同或相近的发展权利,应当通过国家的资源配置手段赋予其发展的方略和模式。反之，若法律规定由地方执行，则为地方事务。

(二)行政事权归属的判断标准 结合上述地方事务的定义可知，判断法定事务的归属，主要看该法律事务的执行主体。[62]国家为这类事务支出的费用称为地方补助金，按照法律和政令规定的方法计算并于每年度将总数划拨给各地方，由地方自主分配使用。[32]日本央地行政事权划分的制度设计从二战后的肖普劝告三原则、历经功能分担原则、到现在确立下来的职能分担原则，正是从前一种事权划分模式向后一种模式转变的过程。这种方式主要通过《日本国宪法》对地方自治权的保障模式以及《地方自治法》对地方事务的定义予以确立。

这种以内容保护模式为内涵的宪制体系，建立在国家立法权的全域性基础上。即便大多数事务被归为地方事务，国家仍可以通过立法来统一各级政府行为方式。



而就后者而言，《地方自治法》第2条第13款规定了法律介入自治事务时的着重考虑义务。90年代以立法法起草工作的展开为契机，更是推动了立法实践与理论的互动和发展。这些成果纳入了第一次分权改革确立的制度框架中，进一步充实了地方自主立法权和行政权。[50] ［日］宇贺克也：《地方自治法》，有斐阁2013年第5版，第107页。

(2)确保公平交易、生活保护标准、劳动基准等。[14] 参见郭道晖：《中国立法制度》，人民出版社1988年版，第28页。[22]所以，日本虽然在法律制度上明确划分了央地事权，但并不排斥法律对地方事务进行立法。[63] 参见注[50]，第151—153页。

[51] 参见注[28]，第309—310页。例如《食品卫生法》69条，写明了本部法中哪些条款规定的事项属于第一项法定受托事务，随后该69条还被罗列在《地方自治法》附表1中。



还有一种是认可国家法介入所有事项，但国家法的介入不得侵害地方自治的本质，也就是地方自治的内容保护模式。这说明国家对法定受托事务的财政支出，明显高于自治事务。

[24] 这是2000年分权改革时，为了明确地方公共团体事务及权能的范围而新增的定义性条款。[27]对事务归属的认定只停留在立法者的判断上。就前者而言，法定受托事务内含的国家事务性、广域事务属性，决定了原则上这类事务应该根据法律及政令等规定处理。从我国实际出发，构建行政、财权、立法权相互关联的制度体系，是一个庞大的工作。目前为止，立法实践及司法实践上，还没有相关案例出现，无法证成学理的可行性。[41] 2.事权划分原则的变革——职能分担原则的制度功能 在改革进程中，委员会曾建议采用明确国家事务，余下皆为地方事务的扣除法来实现职能分担原则的制度功能。

这些都明确指出了该问题的存在及带来的影响。其中近4成(257件)划为法定受托事务，近6成(398件)为自治事务。

[2]这样看来，至少在改革实务中，目前政府间事权划分问题仍处于僵局之中。相关文件可参照地方分权推进委员会：地方分权推进委员会中间报告概要，《地方分权推进委员会中间报告相关资料集》，行政1996年版，第22—25页。

参见注[46]，地方分权推进委员会，第31页。另一方面，作为日本宪法第94条自治原则的具体化条款，它既是国家相关立法的基本原则，亦是事权具体制度建构的指针。

(一)政府行政事权划分的制度保障 日本央地事权的划分是行政权上的划分，这由日本现行宪法对地方自主权的保障方式决定。[30] 三、日本行政事权划分的具体法制建构 2000年日本分权改革的重要成果，便是确立了以职能分担原则为基础的事权划分制度。[38] 随着第二次世界大战后经济复苏，大量大型工程的开发建设，都市化进程等社会情势的变化，行政任务亦随之增多，对行政职能的转型提出了现实需求。只是对于财政制度改革先行的我国来说，政府事权划分如何与已确立的财政分配制度相衔接是一个新的课题。

参见［日］高桥和之：《立宪主义与日本国宪法》，有斐阁2010年第2版，第352页。一方面，国家通过法律确定地方对大多数事务的自主执行权。

在确定了行政事务的归属后，即可进一步探讨立法权、行政监督权的配置关系。[35] 参见第九次地方制度调查会《关于行政事务再分配的意见》、临时行政调查会《关于分配行政事务的改革意见》。

孙波：《中央与地方关系法治化研究》，山东人民出版社2013年版，第145—154页。然而日本现行宪法和法律都没有明确规定禁止国家权力介入的地方事务领域，使得该理论架构很难找到制度上的支撑。

相关举证责任的言论可参照［日］西尾胜：《未完的改革——与霞关官僚斗争的1300日》，岩波书店1999年版，第30页。肖普在其发表的《日本税制报告书》附录中指出，日本现行事务分配方式权责不清：一些事务即使由国家直接行使变为地方行使，仍然视为国家执行的任务，受国家控制。[51]由于事务的国家属性，地方公共团体无权对其制定条例，[52]且地方首长在执行此类事务时是作为国家下级机关，[53]必须按照国家的法律、政令及省令、通知等执行任务。因此，《地方自治法》将地方事务分为自治事务与法定受托事务，再进一步分别配置其与立法权、行政监督权等的关系。

反之，在日本现行事权划分的制度构成下，若隔离国家法令对地方事务的一切规制，也会造成社会秩序的紊乱。第13款：法律或政令规定由地方公共团体处理的事务是自治事务时，国家应着重考虑到让地方能够依据当地特性处理该事务。

该原则并非对旧制度彻底革新，其在承袭功能分担原则下事权划分方法的同时，也被赋予了新的内涵。另外，本次改革同时废除了旧法中地方事务的三分类，[55]统归自治事务(新旧央地事务的类型变化详见图1)。

注释: [1] 这种变化始出自2016年8月24日由国务院制定的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发［2016］49号)。然而，在以执行主体为事权归属的判断标准下，仅凭想象便可知庞大的地方事务，难免包含具有国家性质或广域性质的事务。